固废法二审稿意见研讨会

零废弃联盟政策主任谢新源认为，相比一审稿，二审稿将“国家推行生活垃圾分类制度”写入总则，强调地方政府应当建立健全生活垃圾分类工作协调机制，提出生活垃圾应纳入环境保护目标完成情况报告，明确公众举报固废污染的权利和有关部门应当及时处理并对举报人信息进行保密等，是其中最大的亮点，体现了国家对垃圾分类工作的重视，以及在建立组织工作机制和监督机制方面的努力。

尽管如此，与会讨论者普遍认为，由于固废法的大面积修改的周期在十年左右、甚至更长时间，因此应当更具有前瞻性。其中最重要的一点，是要确立源头减量-重复使用-循环利用-其他方式利用-安全处置的垃圾管理优先序原则和低成本化原则。但在目前的二审稿中，并没有明确这两个原则；在某些机制设计上虽然有所改进，但整体上还存在不少缺失、以及与这两个原则不相符的地方。

“垃圾问题链条很长，对于从产品生产到废弃的各个阶段的管理不能一视同仁，应当更重视源头治理——这也是环境管理的普遍原则。”中国人民大学环境学院宋国君教授说。他以一张木桌为例解释了优先序原则：

• 源头减量是指从设计开始就要结实耐用，因为坏了就会变为垃圾。

• 重复使用的一个含义是修复，比如一条桌腿坏了，尽量先采用修复的手段让它保持桌子的功能，不要丢弃；另一个含义是二手交换，比如桌子是新的，但有钱人就是不要了，如何给到需要的人继续使用。

• 循环利用是物质循环，把丧失原来功能的桌子粉碎了当木材填料，利用了其中的材料。

• 其他利用方式在欧盟法令中是指达到一定热效率能源利用，即把桌子作为木材烧掉，回收能源。

• 安全处置是指不再利用（或利用效率很低），安全填埋是最典型的方式。

遵循优先序原则，就是通过顶层设计，让桌子的使用寿命尽可能延长，而不是放任它坏掉后拿去焚烧、填埋。“生活垃圾管理一定要有优先序吗？”宋国君教授说，“欧盟和日本都有类似的规定，是经过严密论证的，应当成为立法者进行研究决策的重要参考。”

宋国君教授还认为，在遵循优先序原则的同时，低成本化原则也很重要。在暂不考虑优先序的情况下，焚烧如果都排放达标了，有什么问题呢？问题在于焚烧要真正做到完全达标，社会成本是很高的。同样，要完全做到减量化和资源化在技术上是可行的，但在现实中却不可能执行，也是因为受到成本的制约。究竟要垃圾中哪些通过源头解决，哪些不得不焚烧、填埋，这就需要通过固废法建立社会成本评估机制；因为垃圾管理是典型的公共政策，所以相关信息也应当公开，让更多研究者参与进来，客观、科学地根据社会成本来综合评估、设计合适的、从源头减量到末端处置的经济激励机制。

谢新源回顾了固废法征求意见的过程，介绍了零废弃联盟此前提出的意见和二审稿采纳的情况。

他着重重申以下意见：

第一，制定生活垃圾管理规划，来指导处理设施规划。以往的处理设施规划基本上默认、甚至放任垃圾产生，只考虑建设末端处置设施，而很少考虑资源化设施。上海分类后湿垃圾从约4500吨/日，迅速增长到9000吨/日以上，可回收物从900吨/日增长到约6000吨/日；说明垃圾分类后，不够用的不是焚烧、填埋设施，而是易腐垃圾、可回收物资源化设施。而从源头抑制垃圾产生的制度也只能通过生活垃圾管理规划来落地。

第二，尽量降低生活垃圾处置量，并将该指标纳入环境目标责任制考核。二审稿第12条提出降低填埋处置量，然而焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳，优先序在循环利用之后，因此也应当减少焚烧处置量。二审稿第6条提到了固废环境目标责任制和考核评价制度，但由于我国的管理体制中生活垃圾之外的固废主要归生态环境部负责，生活垃圾则归住建部负责，因此有必要在“生活垃圾”一章中强调将减少生活垃圾处置量纳入环境目标责任制考核。

第三，建立精细到源头的台账制度。目前很多地方单位和小区的垃圾分类工作效果不佳，原因之一是没有建立用于分类效果评估的台账制度；就像不知道各个工厂COD、氨氮、二氧化硫等污染物排放量，水环境和大气环境管理就无从谈起。建议厨余垃圾量和混合垃圾量的台账精确到单位和小区层级。

第四，建立按量计费、分类计价的收费制度。物业小区普遍缺乏分类动力，主要原因是环卫清运单位向物业每年定额收费，即使小区垃圾分类做好了，混合垃圾实际清运量下降，垃圾费也不会下降。垃圾分类对于物业公司“吃力不讨好”。计量收费是保证源头分类效果的重要长效机制。

第五，对垃圾分类和回收利用设施给予规划和用地保障。按照优先序原则，回收利用高于处置。二审稿已经提出加强再生资源回收体系与垃圾分类收运体系在规划、建设、运营方面的融合，统筹规划回收、分拣、打包网点等积极措施；应当在第84条进一步规定，相关规划应统筹垃圾分类和回收利用等设施建设需求，并提供用地保障。 

此外，他还提出，应当考虑我国农村地广人稀的特点，鼓励将农村生活垃圾中的厨余垃圾单独分类，通过堆肥等方式进行就地处理和资源化利用，减少运输处理成本。

“以上部分措施已经在北京、上海、深圳、厦门、福州、宁波、杭州、宜昌等地的地方立法中提出，国家发改委《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》也明确提出了生活垃圾计量收费，分类垃圾与混合垃圾差别化收费的政策，作为有前瞻性的法律，固废法应当将这些重要措施纳入其中。”谢新源说。

摆脱塑缚致力于消除塑料污染，该机构执委Eric在会上重点阐述了可降解塑料的问题。他认为，二审稿第60、64条鼓励推广应用可降解产品作为对一次性塑料的替代品，缺少科学论证和实践验证。

首先，生物可降解是有条件的。即使是全降解的聚乳酸，也只有在温度50-70℃之间、湿度50%以上，并在好氧条件下才能逐渐降解，这需要大量工业化的堆肥厂，而我国远远不具备这个条件。

其次，可降解塑料会对目前的垃圾分类和回收体系带来巨大挑战。一般公众难以区分可降解和不可降解塑料，即使具备相关知识，在实际生活中也基本不可能将二者分类，何况还存在大量不可降解塑料冒充可降解。而可降解塑料需要与厨余垃圾共同降解，如果一旦公众将可降解塑料和传统塑料都与厨余垃圾共同投放，将会破坏刚刚起步厨余垃圾分类制度。另一方面，塑料回收中如果可降解塑料和传统塑料混杂，也会对传统塑料的循环再生造成巨大挑战。

第三，在现实中，可降解塑料袋最后基本不会作降解处理。厨余垃圾进入生化处理设施之前，往往要经过筛分，把塑料袋（无论是否可降解）筛出去，后者最后只能进入填埋场和焚烧厂，不是通过降解来处理。

最后，大量一次性用品的使用，才是垃圾问题的根本所在。可降解塑料也是一次性用品，只要是一次性用品，就会消耗大量资源，同时伴随大量垃圾产生。应当采用耐用品重复使用方案，而不是用一种一次性用品替代另一种。

“可降解塑料比普通塑料成本更高。但可降解到底是一种便捷的解决方案，还是引入一种新的污染？我们的建议是固废法相关条款中删除‘可降解’的内容。”Eric说。

此外，他认为“净菜上市”的意义也不大，甚至会带来更严重的垃圾问题。蔬菜上不能吃的部分往往是对能吃部分的保护，例如大白菜最外层的叶子虽然是干的或附着灰土，但保证了里面是新鲜和干净的。目前的“净菜上市”往往是剥掉这层保护，而用塑料膜、塑料托盘等替代，这反而产生了更多的一次性塑料。

北京市海淀和谐社区发展中心研究员张丽曼从2015年以来就在推动社区有害垃圾的规范回收。她说，2017年国办转发的《生活垃圾分类制度实施方案》把有害垃圾规定为强制回收类别，应当设置临时储存场所，按照国家有关规定，按危险废物进行运输、处置，建立健全非工业源有害垃圾收运处理系统；这些进步的方面应当通过固废法变为制度，但二审稿中着墨过少。而且二审稿第49条把有害垃圾分为“属于危险废物”和“不属于危险废物”两个部分，加上《国家危险废物名录》（2016年版）存在“家庭源危险废物”一词，概念较为混乱。

张丽曼老师建议：

第一，固废法要统一概念，对“家庭源危险废物”、“有害垃圾”给出科学的内涵和外延，并说明相互关系。

第二，环境部会同建设部制定《家庭源危险废物（有害垃圾）名录》和《家庭源危险废物（有害垃圾）管理规程》，按照《固废法》关于危险废物的有关规定规范家庭源危险废物（有害垃圾）的管理。

第三，生活垃圾管理责任人应当按照上述规定对责任区域内的有害垃圾进行管理。

第四，开展全民家庭源有害废物污染防治暨有害垃圾健康管理科普宣传教育活动。

第五，建立健全有害垃圾健康管理的督查制度、台账与联单制度、公开公示制度。

第六，各县以上政府部门负责落实有害垃圾处理企业的总体布局和整体规划，建立有害垃圾健康管理的闭合链条。

环保组织零废弃村落主任陈立雯在垃圾议题领域工作了11年，目前在江西上饶东阳乡开展农村垃圾分类工作已有一年，该乡已经建立垃圾分类制度。她认为，目前面临的问题是如何把试点转化为区域化的治理，从村子上升到一个乡镇，到一个县，再到地级市，这需要固废法在顶层设计上予以指导。

首先，是理念的转变，要从混合垃圾处理向垃圾分类转变。管理目标应当设立混合垃圾基线值，在此基础上减少混合垃圾量，并且易腐垃圾在混合垃圾中的占比越来越小。而目前的考核还是以焚烧为导向。

其次，要建立行政监管和考核体系。目前即使在乡镇一级建立了分类模式，也很难推广到更高层面；而且乡镇一把手的调动会对垃圾分类工作带来很大冲击。建立自上而下监管考核机制，将大大降低人为因素影响。

第三，垃圾分类应当纳入乡镇、村委会进行地方治理的责任范围内。东阳乡和其他一些地方的基层实践证明，村委会动员的模式很有效，也很必要。在城市社区中，街道、居委会、物业、业委会的定位和责任也很重要。

第四，堆肥方案应当体现在新的固废法中。建议禁止厨余等易腐垃圾进入填埋场、焚烧厂，要堆肥等生化处理的方式，实现易腐垃圾的资源化。

在主题发言之后，与会者进行了进一步研讨，主要意见包括：

第一，加大源头减量措施力度。（1）源头减量的相关条款（二审稿第60-64条）放入总则中，而不应放在“建筑业、农业等固体废物”一章。（2）在总则中加入“国家采用经济杠杆促进源头减量和垃圾分类”，以表明国家将为垃圾管理转向采取实质性措施；具体措施可以包括押金制、退费制等。（3）制定生产者责任延伸产品目录、强制回收目录、一次性用品目录等，并规定这些目录分别由哪些部门编制。（4）对一次性用品的生产、批发、零售环节进行监管；建立台账制度，以便评估减量效果。

第二，加大对随意倾倒垃圾的处罚力度。因为如果随意倾倒垃圾和垃圾不分类的处罚力度相同或只是略高，就会出现有人为了逃避垃圾分类责任而随意倾倒的现象。

第三，加大信息公开力度。除了二审稿第29条规定住建部门定期向社会发布固体废物的种类、产生量、处置能力、利用处置状况之外，建议住建部门等有关部门主动公开垃圾分类小区评价标准和评价结果，并依申请公开单位和小区厨余垃圾和混合垃圾量台账、列入强制回收目录的产品和包装物台账、一次性用品台账、国控焚烧厂周边环境质量数据等。信息公开将提高政府公信力，提升公众垃圾分类的信心，形成小区之间、单位之间互相督促的氛围。

点击阅读原文：固废法二审稿意见研讨会