2016 | 十三五 ：垃圾问题，思路需从处理迈向管理

近日，40余家环保组织对国家发改委及住建部于9月22日发布的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设计划（征求意见稿）》（以下简称“十三五规划”），形成了民间版的建议书，并于10月25日递交了住建部和国家发改委。

环保组织指出十三五规划存在诸多问题，并提出六点建议。

第一，生活垃圾处理设施建设规划”应彻底转变为“生活垃圾管理发展规划”，由两部门转为多部门协作编制；

第二，将“加快建立垃圾强制分类制度”作为规划的指导思想和基本原则，并贯穿规划制定的每一个环节；

第三、严格依照中央关于“严守资源环境生态红线”的部署要求，设置规划中缺失的生活垃圾产生总量、末端处置总量以及相关污染物排放总量的控制目标；

第四，严格遵循中央关于“树立垃圾是资源和矿产的理念”的部署要求，增加垃圾多元化和高效资源化利用设施建设的内容和目标，取代现在以焚烧为主的技术路线；

第五，修正“垃圾进入无害化处理设施等同于得到无害化处理”的错误认识，重新定义和计算“无害化处理率”；

第六，增强规划文本形式上的合规性、科学性和严谨性。

如果你也认同这些意见和建议，欢迎点页面底部“阅读原文”参与联署。

关注点一：“小规划”与“大缺失”

作为长期关注我国垃圾管理政策的环保组织代表，北京零废弃发起人毛达表示，“十三五垃圾规划是一次历史的退步。之前有关垃圾的五年规划编制单位不仅包含住建部，也包含生活垃圾处理设施污染防控的主管部门国家环境保护主管部门，这才使处理设施建设与处理过程二次污染防治两项工作有机统一；十二五时，规划内容扩展到生活垃圾分类收集、餐厨处理设施建设、分类试点城市创建以及监管体系的完善，并都有具体的要求。然而，十三五规划本应在‘十二五’基础上正式更名为‘垃圾管理发展规划’，并纳入商务部和农业部等参与编制和实施，但此次规划不仅没有进步，反而倒退到只谈末端处理设施建设的‘小规划’；虽保留了‘十二五’规划中‘垃圾分类’和‘运行监管’的内容，但缺乏量化目标和具体要求，形同虚设。同时，国家环保部仅作为意见征求对象而不是编制单位，是不应出现的问题。如此‘小规划’和‘大缺失’，最终只能满足个别部门或行业的利益需求”。

关注点二：未体现垃圾强制分类等理念，与生态文明精神相悖

自然之友也是参与此次民间征求意见的主要协调单位之一，其总干事张伯驹说道，“这次十三五规划的指导思想和基本原则中未体现垃圾强制分类理念，是很大的缺陷。去年审议通过的《生态文明体制改革总体方案》是我党决议文件中首次提出明确提出‘加快建立垃圾强制分类制度’，并强调要通过制度建设逐步实现，是指导我国生活垃圾管理的一项政治原则。然而十三五规划中却并未将‘强制垃圾分类’明确列为编制前提，也未出现在指导思想和基本原则中。”

张伯驹表示：“十三五规划中，2014年底北京焚烧和填埋合计末端处理设施规模为17321吨/日，而预计到2020年底将增至26371吨/日，增幅达52%；而深圳焚烧和填埋合计末端处理设施规模则由2014年13625吨/日，增加到2020年的23925吨/日，增长率为75.6%。可以想象，若此规划得以实施，为了满足快速增长的末端处理设施对垃圾原料的巨大需求，未来几年垃圾管理部门非但不能想方设法推动垃圾分类，还可能被迫将原来已经分流出去的一部分可被利用的垃圾再混入最终进入末端处理设施的废物流。而这明显与今年6月发改委、住建部发布征求意见的《垃圾强制分类制度方案》 精神和内容相悖。”

此外，张伯驹还提及：“十三五规划没有设置生活垃圾产生总量、末端处置总量以及相关污染物排放总量的控制目标，跟不上中央关于‘严守资源环境生态红线’的政策步伐。生活垃圾在其产生和处理的全过程不可避免会产生相当大的环境和健康危害，如果不对垃圾产生总量和污染物排放总量进行控制，必将逼近或突破生态红线，‘生态红线’理念理应指导垃圾管理规划的制定，很遗憾，现在的规划中没有体现”。

对此，环保组织建议：按照中央要求，将“加快建立垃圾强制分类制度”明确写入“十三五”垃圾管理发展规划，作为整个规划的指导原则，并将“有效减少垃圾的清运量和最终处理量，减轻末端处理压力，而且能够有效回收利用垃圾中的重要资源”的管理思路贯穿到规划制定的每一个环节。设立与“有效减少垃圾的清运量和最终处理量”直接对应的工作目标，作为倒逼分类工作最有力的政策工具。参考中国人民大学国家发展与战略研究院，宋国君教授团队2016年发布的《我国城市生活垃圾“十三五”管理目标和管理模式建议》报告，制定“到十三五末期，省会和直辖市人均垃圾日清运量不超过0.65千克，其他地级市不超过0.8千克（2013年该指标的全国数值为1.11千克）”。

关注点三：垃圾焚烧总量快速增长，二次污染风险加大

“ ‘到2020 年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上’。这一焚烧目标，也是社会环保组织意见最大的焦点。该焚烧指标的设定，不仅与我国强制垃圾分类制度相背离，还与我国‘树立垃圾是资源和矿产的理念’ 部署要求相违背”。零废弃联盟负责人田倩如是说。田倩还进一步解释到：“我国多个省市（包括上海、江苏、浙江、福建、山东、青岛、深圳、海南）的焚烧比例甚至将超过70%。虽然垃圾焚烧发电过程能够回用一定的能源，可以算作是一种资源化处理技术，但相比以分类收集为前提的家庭厨余和园林垃圾生化处理、可回收物的材料回收利用，焚烧能源利用是一种低效且二次污染风险高的技术，不可作为优选。十三五规划将非焚烧的资源化和城市矿产利用技术的发展目标设置过低，或者根本没有提及。附表3显示，若规划得到落实，到2020年福建、深圳、广西、四川等12个地区将仅有填埋和焚烧两种混合垃圾处理技术路线；上海、浙江、宁波、天津、广东、重庆等33个地区其它处理设施所占比例也不会超过6%，而全国合计其它处理设施比例仅有4%，较十二五规划要达到的6%的目标不增反降”。

而关于焚烧比例过高的设定，长期研究二恶英污染防控的毛达也有进一步担忧，“据2007年发布的《中华人民共和国履行<关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约>国家实施计划》，被列为‘优先控制的二恶英重点排放源’的生活垃圾焚烧行业2004年的二恶英排放总量为338克（毒性当量）。最近科研机构估算2013年该行业二恶英排放总量达到555克（毒性当量），说明即使污染控制技术显著提高，由于垃圾焚烧总量快速增长，二恶英排放总量持续增长的趋势仍得不到有效遏制。与此同时，一些科学研究表明我国北京、上海、广州、杭州等大城市中大气环境中的二恶英浓度已经逼近、甚至超出了环境影响评价技术标准规定的上限。说明在环境容量已趋饱和或已经饱和的状态下，任何新增污染源都会增加公众健康风险。因而由必要对垃圾焚烧总量和相应的特征污染物排放总量进行控制，而不是放任自流地任其无限制增长”。

长期关注垃圾焚烧厂的环保组织芜湖生态中心项目官员张静宁表示：“根据我们近5年对全国垃圾焚烧厂达标运行的持续追踪，历次全国垃圾处理的五年规划，包括此次十三五规划，始终将‘垃圾进入无害化处理设施等同于无害化处理’，由此得出的所谓‘无害化处理率’缺乏科学性和严谨性。事实上，十三五规划中‘仅考虑两种无害化处理技术路线’——焚烧和填埋在过去五年中，频繁出现违法运营、排放超标、遭到周边公众强烈投诉的情况，这种条件下的垃圾处理显然不能被认为是‘无害化’的。2016年7月发布的《231座生活垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放报告（第三期）》对浙江、福建两省垃圾焚烧厂2016年第一季度污染物排放调查发现，共31座通过各省市企业在线污染物监控信息平台，30座都有超标行为，而焚烧厂累计超标达到4682次。此次规划中‘运行监管’部分也缺乏量化目标和具体要求，也是一种倒退”。

关注点四：规划文本不够严谨，应当重新协作编制

除了以上涉及垃圾管理思路、国家政策的内容外，环保组织还认为此次十三五垃圾规划作为一项国家级的专项规划，征求意见稿的文本存在诸多“硬伤”。根据发改委2007年发布的《国家级专项规划管理暂行办法》，国家级专项规划在起草阶段“必须认真做好基础调查、信息搜集”的工作，规划文本应包括“现状”和“趋势”的内容，才能对规划期的任务作出科学预测和合理计划。十三五对垃圾处理设施的建设需求缺乏必要的论证说明，没有垃圾产生和处理“现状”和“趋势”的专门分析，不符合上述暂行办法的要求。此外，其附表1显示编制部门对“十二五”全国城镇生活垃圾处理多个主要指标的完成情况没有掌握完整数据，所获数据也未经核实，在历史和现状信息如此不充分的情况下，就编制出未来五年的发展计划，严重缺乏科学性。其次，《规划》未对“城市生活垃圾”这一重要术语进行定义，且一项国家级专项规划出现了内涵有别却又未经说明的同一术语，欠缺严谨性。还有，附表3关于填埋、焚烧和其它处理技术设施规模所占比例的计算，全国和多个地区的合计出现或超过100%、或不足100%的情况，让人费解。

对于以上问题，环保组织建议由国务院相关领导牵头，国家发改委、住建部、环保部、商务部、农业部等与城乡垃圾管理有紧密关系的部门，成立跨部门工作组，遵循中央关于“强制垃圾分类制度”、“严守资源环境生态红线”、“树立垃圾是资源和矿产的理念”的部署要求，重新协作编制《“十三五”全国城乡生活垃圾管理发展规划》。